Sobre la democracia y su incierto valor

Por: Josep M. Colomer
Fuente: Cuadernos Políticos, Nª 52, (México, D.F, editorial Era, octubre-diciembre de 1987)

Las democracias realmente existentes

La democracia contemporánea parece haber perdido todo finalismo moral. Asociada ya por el liberalismo decimonónico a unas reglas formales del juego político, ajenas a una libertad e igualdad sustantivas, ha sido concebida como portadora de valores como pluralismo, tolerancia y relativismo, es decir, el consenso sobre la posibilidad de disenso más que la unidad en una voluntad general. La democracia social de la segunda posguerra mundial promovió de nuevo fines de justicia y progreso social, pero su desembocadura en la crisis de los años setenta y ochenta ha dejado abierta una nueva necesidad de legitimación del Estado. La complejidad social, la lógica de la acción colectiva de grupos y movimientos organizados, que no acerca un horizonte igualitario sino que incluso genera e incrementa los desequilibrios, permite concluir en una “irracionalidad” de los resultados obtenidos con las políticas que responden a los requerimientos formulados en los sistemas democráticos.

Ante ello, tanto si se piensa en la búsqueda de una racionalidad alternativa no-estatal, como si se pretende salvar el sistema político sustrayéndolo de su papel central en la asignación y distribución de recursos sociales, como si se aspira sólo a institucionalizar los conflictos y las transacciones, lo cierto es que se ha abandonado toda idea del Estado como lugar de síntesis, equilibrio armónico o hegemonía legitimadora. Más bien los valores de la democracia son hoy los del intercambio y el compromiso, los que se asocian a una actividad de deliberación y decisión nunca del todo satisfactoria, basada en la defensa de intereses y no en ningún otro tipo de “deber”.

El presente trabajo es sólo una selección, resumen y guía de lecturas, orientada por las hipótesis arriba expuestas, y debe entenderse únicamente como un working-paper de una búsqueda más amplia en curso de realización.

La moderna afirmación de los principios de la democracia (la ley del número) comportó inicialmente una moralización finalista de esta forma de gobierno. Desde la perspectiva contractualista, Rousseau la identificó con el descubrimiento del interés general, considerando “infalible” la soberanía popular, mientras menospreciaba modos de gobierno, como la división de poderes, en torno a los cuales se había centrado buena parte de la discusión anterior (1762). El jacobinismo identificó así la república con el “reino de la virtud”, en frase de Robespierre (1794), mientras el terror revolucionario ponía de manifiesto el papel secundario que tenían en esta concepción los modos de gobernar.

Análoga moralización del fin de la política podría percibirse en la concepción hegeliana de la soberanía del Estado, presentado como el “reino de la libertad”, mientras los modos de relación entre el poder legislativo y el poder gubernativo no tenían más misión que la de ser instrumentos para “determinar y establecer lo universal” (1821). La herencia hegeliana era visible también en Marx —prescindiendo ahora de sus contenidos sociales—, para quien el fin de la desaparición del Estado era presentado como la instauración del “verdadero reino de la libertad”, mientras propugnaba una “dictadura” (del proletariado) como modo paradójico de gobierno para alcanzar la fusión del Estado con la sociedad (1848).

La democracia liberal desarrollada desde el siglo XIX ha implicado, en cambio, una desmoralización del finalismo político. El interés público o el interés general ha hallado crecientes dificultades para ser establecido por encima de los intereses particulares y contradictorios de una sociedad cada vez más compleja, por lo que la “virtud” política ha tendido a ser concebida como la capacidad de mediar (más que de lograr una síntesis superadora) entre ellos, y las formas de gobierno, como medios de regulación de la convivencia en la pluralidad.

El pluralismo religioso y moral, que había dado ya origen a la idea de tolerancia, ha favorecido el predominio de la concepción utilitarista de la ley democrática de la mayoría como instrumento para situar la interpretación del interés colectivo en el terreno mismo de los intereses, es decir, para que sean los propios interesados quienes, dentro del pluralismo moral de la sociedad, establezcan en cada momento las prioridades en los fines políticos a alcanzar. Las formas de gobierno libres o despóticas ya no son distinguidas tanto por sus virtudes intrínsecas como por su capacidad de conseguir la distribución del poder entre diferentes clases de personas (Bentham, 1776). La problemática de los modos de gobierno (división de poderes, responsabilidad de los gobernantes, mecanismo de control, y en general la problemática del constitucionalismo) cobran así nueva importancia. El gobierno representativo, formado siempre por una minoría, traslada definitivamente la cuestión de la legitimidad por el número de los gobernantes a la de la legitimidad por el origen del poder (con lo que se plantea indirectamente la cuestión de los medios de participación popular). Este enfoque resitúa la problemática de las relaciones entre democracia como forma de gobierno y democracia como modelo de sociedad, planteada ya por el liberalismo reformista: la “igualdad de condiciones” de Tocqueville (1835), la distribución igualitaria de riqueza como factor de adición de utilidad general de Bentham (1776), el repudio de las desigualdades de origen de John Stuart Mill (1859); y por el socialismo: la democracia como “la supresión de la dominación de clase” de Bernstein (1899), el socialismo como “la organización democrática de la sociedad” de Kautsky (1918) y otras elaboraciones posteriores sobre la democracia económica y social, cuestión que adopta características muy particulares en las relaciones entre igualitarismo formal e igualitarismo sustancial en el Estado social.

Hay, pues, entre las formas de gobierno, una democracia utópica: aquella que hizo decir a Rousseau que “tomando el término en su acepción rigurosa, no ha existido nunca verdadera democracia ni existirá jamás. Es contrario al orden natural que la mayoría gobierne y que la minoría sea gobernada” (Rousseau, 1762). Se trata de la democracia con la llamada libertad de los antiguos, la que intentarían llevar a la práctica los jacobinos y en cierto modo los movimientos socialistas influidos por el jacobinismo. Esta concepción conllevó una fuerte carga crítica contra las desigualdades de la sociedad. Pero suponía la identificación de un interés general expresado por una voluntad general unitaria, a menudo formulada como unidad nacional reacia al desarrollo de fracciones plurales (Sieyes, 1789). La libertad, identificada con la participación, conducía a una conciencia del interés general y al consiguiente deber de obediencia a la norma unitaria; la libertad es “la obediencia de cada uno a la armonía individual y homogénea del cuerpo entero” (Saint-Just, 1794). La democracia se identificaba así con un fin moral que era al mismo tiempo racional; la soberanía “infalible” del pueblo era al mismo tiempo la soberanía de la razón. La pluralidad de partidos era identificada con el predominio de intereses particulares sobre el interés general. Desde el punto de vista institucional, la democracia clásica propugnaba la unidad de los poderes legislativo y ejecutivo y concebía la designación de representantes como delegados, con mandato imperativo, limitado y revocable.

El anhelo de unidad que recorre este modelo puede situarse en el marco histórico de unas sociedades (fundamentalmente campesinas) primitivas y relativamente homogéneas, con problemas, aunque graves, simples (las sociedades francesa de fines del XVIII Y rusa de principios del xx); así como en movimientos antiabsolutistas que transformaron la visión monista de la soberanía del monarca en una alternativa no menos monista de soberanía popular (Skocpol, 1979).

Pero la visión idealizada de la naturaleza humana subyacente en las concepciones del ciudadano, del pueblo o del proletariado como seres de razón, conllevaba la sobreestimación de las potencialidades creadoras de la actividad política por encima de los condicionamientos económicos y sociales, como realización de un ideal. Por ello, la práctica revolucionaria inspirada en tal concepción, al enfrentarse a la realidad del pueblo ignorante o sin conciencia histórica de su misión, y a las circunstancias adversas imprevistas, condujo a movimientos de sustitución de la expresión de la voluntad general del pueblo por la interpretación que de la misma hacía una élite erigida en legítima depositaria del interés general: “nuestra voluntad es la voluntad general” (Robespierre, 1794) (Talmon, 1952; Godechot, 1964; Julliard, 1985).

En cambio, lo que ha venido a llamarse democracia constitucional pluralista o de derivación liberal, propia de sociedades desarrolladas o de capitalismo avanzado, se sitúa en un contexto histórico de creciente complejidad social, con reconocimiento de las mayores dificultades para imponer por medios simples una voluntad general. Este modelo de democracia se asocia, pues, a un método de participación de los ciudadanos en las decisiones políticas sintetizable en unas ,”reglas del juego” ajenas a un fin moral. Entre sus características generales se encuentran: el reconocimiento y garantía de los derechos civiles (o libertad de los modernos), el imperio de la ley o limitación del Estado por el derecho, la división de poderes. La representación fiduciaria, a través del voto a los partidos, implica la supresión del mandato imperativo y de la revocabilidad de los representantes (Díaz, 1966; Bobbio, 1976).

Entre las cuestiones teóricas que se plantean en este modelo se hallan, en primer lugar, los modos de ejercicio del poder político (grado de circulación de las élites y de participación popular), y en segundo lugar, las relaciones, conflictivas o armónicas, entre las reglas del juego político de democracia y el modelo vigente de organización de la sociedad.

Así pues “vivimos con una noción totalmente surreal de la democracia forjada por los juristas, siguiendo a los filósofos del siglo XVIII: ‘Gobierno del pueblo por el pueblo’, ‘gobierno de la nación por sus representantes’; bellas fórmulas, propias para levantar el entusiasmo y facilitar los desarrollos oratorios. Bellas fórmulas que no significan nada. Jamás se ha visto a un pueblo gobernarse a sí mismo, y no se verá jamás. Todo gobierno es oligárquico, ya que implica necesariamente el dominio de un pequeño número sobre la mayoría [ … ] Hay que remplazar la fórmula ‘gobierno del pueblo por el pueblo’ por ésta: ‘gobierno del pueblo por una élite salida del pueblo'” (Duverger, 1951).
El modelo teórico que ha sido denominado “elitista pluralista de equilibrio” ha dado una respuesta realista a estas cuestiones.

Su descripción de la democracia liberal, realmente existente, parte de la observación del papel dirigente de las minorías y de la pluralidad de intereses en la sociedad. Propone una explicación del funcionamiento del modelo mediante la presentación del juego democrático como el propio de un mercado competitivo: los partidos compiten entre ellos, los electores eligen entre las opciones que se les presentan (al modo del consumidor, que apenas interviene en la toma de decisiones). En algunas versiones, el modelo realista tiende a justificar como eficaz y única posible la concepción de la democracia en él desarrollada, en algunos casos presenta los equilibrios del sistema político como análogos a los que en la teoría económica liberal se producían entre la oferta y la demanda de mercancías, con consecución de una distribución óptima y una armonía de intereses particulares en una prosperidad general (a través de una “mano invisible”, según Adam Smith).

La primera formulación de este modelo corresponde a Joseph A. Schumpeter, quien estableció ya una analogía entre la teoría política de la democracia y la teoría económica liberal, mediante la cual la lucha política era presentada como una libre competencia entre líderes para conseguir los votos del electorado. Así, “un partido es una agrupación de personas que se propone actuar concertadamente en lucha competitiva por el poder político”, los principios y programas de los partidos eran mercancías en venta, y los partidos “operan con los votos” con criterios empresariales. Sin embargo, para Schumpeter este modelo de democracia no necesariamente debía estar unido a una sociedad capitalista, aunque tampoco veía entre democracia y socialismo “una relación accesoria”. En todo caso, no había incompatibilidad: “en condiciones apropiadas del medio social, la máquina socialista puede ser dirigida según los principios democráticos”, afirmó (Schumpeter, 1942).

Otro desarrollo fue el pluralista de Robert A. Dahl, cuyos análisis tendían a presentar la democracia norteamericana como volcada constantemente hacia el compromiso entre diferentes centros de poder, que se neutralizaban mutuamente, sin llegar a imponerse ninguno de ellos de un modo soberano. La apatía del electorado era explicada también según un cálculo racional entre el costo (en tiempo y energías dedicados a recoger información, elegir y votar) y los beneficios esperados de la participación, de tal modo que podía suponerse que la abstención correspondía a un nivel mediano de satisfacción de los intereses del elector por parte del gobierno. En una revisión tardía, Dahl aceptó algunas restricciones a su confianza en el equilibrio mutuo entre centros plurales de poder democrático: “Una constelación particular de pluralismo organizado puede producir un sistema estable en el que los vetos mutuos impidan la reducción de las desigualdades y en general de todo cambio estructural del statu quo”, por lo que “la reducción de las desigualdades, incluso entre subsistemas altamente democráticos y por consiguiente entre los miembros de diferentes subsistemas, necesita controles centralizados sobre las atribuciones y exige algunos límites sobre la autonomía organizativa”. Por ello, el mismo Dahl ha podido decir que la democracia “no ha sido nunca completamente realizada” y por ello ha sido siempre y es todavía una doctrina revolucionaria en potencia. Todo sistema que se pretende democrático es vulnerable a la acusación de no serlo suficientemente, de no serlo real o totalmente. Esta acusación está fatalmente justificada, porque ninguna forma de gobierno ha sido nunca completamente democratizada [ … ] La democratización nunca se ha acercado a sus límites teóricos, ya se trate del Estado [ … ] o de otras instituciones (Dahl, 1956, 1970, 1978).

Una de las primeras tentativas sistemáticas de elaboración de esta teoría económica de la democracia ha sido la de Anthony Downs. Sus hipótesis básicas son el egoísmo como móvi de las acciones humanas y el comportamiento racional. Por ello, los partidos no buscarían la realización de determinadas políticas según un interés general o según la maximización de la utilidad o el bienestar general.

un partido es un equipo de individuos que tratan de controlar el aparato de gobierno ganando el poder mediante las elecciones [ … ] Sus miembros están motivados por su deseo personal de la renta, el prestigio y el poder que proporcionan los cargos públicos. Así pues, el cumplimiento de su función social constituye para ellos un medio de conseguir sus ambiciones privadas [ … ]. Como sin éxito en las elecciones no se obtiene ninguno de los gajes de los cargos públicos, el objetivo general de todo partido es ganarlas. De ahí que todas sus acciones se dirijan a maximizar el número de votos en su favor y que la política sólo interese como simple medio para este fin.

Para ello, los partidos utilizarán las ideologías como mercancías, y cuando estén en el gobierno aumentarán o disminuirán los gastos públicos según las ganancias de votos que puedan conseguir con ellos y su relación con las pérdidas de votos derivadas de los impuestos necesarios para su financiación.

Por otro lado, también el votante (consumidor) adoptará un comportamiento racional, formando sus preferencias por uno u otro partido según un cálculo de la renta de utilidad que pueda proporcionarle el voto en relación con el costo de la información necesaria para elegir. Las proposiciones empíricamente contrastables deducidas del modelo tienden a presentar los resultados de comportamientos movidos por ambiciones egoístas como bastante equilibrados y armónicos: cumplimiento de las promesas electorales de los partidos una vez en el gobierno, satisfacción de las preferencias de los consumidores electorales, coherencia ideológica, etcétera. Incluyen, sin embargo, una reducción del campo de opciones a elegir dada la tendencia de los partidos a disputarse un mismo electorado y a converger en sus posiciones, y una tendencia a la apatía electoral, mayor entre las clases de renta baja. Downs señala incluso que las desigualdades sociales tienden a que algunos grupos de intereses más favorecidos “logren un influjo en la elaboración de la política superior al que les correspondería por su participación relativa en la población”, con lo que “se modifica la igualdad de influencia a que aspiraba el sufragio universal”, aunque concluye también que “los gobiernos democráticos tienden a redistribuir la renta de los ricos a los pobres” (Downs, 1958).

Otros autores han concluido análogos análisis con visiones más pesimistas sobre la virtualidad de la competencia política, subrayando la importancia de los propios objetivos de los partidos, tendientes a maximizar la utilidad o los beneficios de sus miembros, y la pérdida de soberanía de los ciudadanos (Wittmann, 1973; Bush, 1975; Casahuga, 1980).

Como ha señalado Sartori, “su interpretación parece más convincente cuanto más la leemos en el sentido de una explicación de cómo se deterioran las democracias y acaban por funcionar de modo tan mezquino como lo hacen. Sin embargo, ésta es la forma en que con menos frecuencia se lee a Downs” (Sartori, 1976).

Las críticas de este modelo han sido, en todo caso, relativamente abundantes. Cabe tener en cuenta que el modelo parte de unos supuestos, notablemente verosímiles pero tal vez no los únicos posibles, como el de considerar la democracia únicamente como forma de gobierno (o más estrictamente, como mecanismo de selección de las élites), y como algo ajeno a un principio de organización de otras relaciones sociales; la visión de la política como confrontación de intereses, sin que los valores aparezcan como un factor de formación de unas u otras preferencias (lo cual no sería necesariamente incompatible con la consideración de la decisión acerca de las preferencias como algo determinado por asuntos singulares); y en general, una visión pesimista de la condición humana y de la sociedad que no contempla ninguna perspectiva de mejora en calidad. Las críticas se han dirigido, por ello, sobre todo a lo que de justificación pudiera haber en la presentación del modelo como armónico y necesario, con base en los propios valores de la democracia y a menudo según la misma analogía con la teoría económica que había guiado sus elaboraciones. Así, ha podido señalarse que la escasa capacidad de influencia sobre las opciones que se forman en el mercado político por parte del elector es parangonable a la pasividad receptiva del consumidor en el mercado económico; la soberanía del productor (en este caso, de las élites), en vez de la soberanía del consumidor (el electorado) con que había imaginado contar la teoría liberal, contradiría en este caso los mismos principios democráticos de soberanía popular. Por otro lado, los equilibrios con base en las desigualdades existentes en la sociedad (análogos a la consolidación de los oligopolios con competencia muy imperfecta) pondrían en cuestión la optimización de resultados obtenidos y permitirían concebir otras posibles alternativas mejores, mediante un desarrollo social del principio igualitario democrático inherente al sufragio universal (Bachrach, 1967; Pateman, 1970). La democracia realmente existente, en tanto que regla del juego político, encontraría así límites sustanciales al propio desarrollo de sus principios y valores en la sociedad realmente existente, no democrática en sus relaciones (oligopólica, con desigualdades estructurales, compuesta por receptores pasivos de las decisiones de las élites): el resultado global sería, pues, la propia debilidad de la democracia, incluso en tanto que reglas de juego para la participación popular en la toma de decisiones políticas.

Sin negar la operatividad analítica del modelo elitista pluralista, cabe, por tanto, una mayor consideración de los valores de la democracia que abra la posibilidad teórica de transformación de la democracia real.

VALORES DE LA DEMOCRACIA

Así, el primer valor de la democracia será el que se desprende del propio pluralismo y relativismo moral que le es inherente: la tolerancia, entre cuyas primeras defensas no cabe dejar de citar el antecedente de John Locke (Locke, 1688).

La concepción filosófica que presupone la democracia es el relativismo. La democracia concede igual estima a la voluntad política de cada uno, porque todas las opiniones y doctrinas políticas son iguales para ella, por lo cual les concede idéntica posibilidad de manifestar y de conquistar las inteligencias y voluntades humanas en régimen de libre concurrencia [ … ] y por eso también, la política democrática es transaccional, del mismo modo que el relativismo tiende a procurar la compensación de los puntos de vista contrapuestos, ninguno de los cuales puede aceptar íntegramente y sin reservas, y con negación completa del otro (KeIsen, 1920).

Entendiendo así la democracia como “forma de vida” o “norma de conducta”, cabe una defensa del disenso (del pluralismo de convicciones religiosas, nacionales, económicas) contraria al agreement on fundamentals propugnado por algunos valedores de un determinado orden constitucional:

Yo llego a la conclusión de que no es la democracia la que exige o necesita un agreement on fundamentals, una concordia o una unanimidad, sino que es la forma estatal autoritaria la que presupone e intenta imponer tal unidad [ … ] No es despreciable el reconocimiento de que, justamente, la diferencia de opiniones en las cosas fundamentales y la disposición a aceptar tales diferencias es lo característico de la democracia, cuando además se ha reconocido que ésta no necesita un agreement on fundamentals, sino cierta habituación a determinadas formas de comportamiento (fair-play, moderation), especialmente la disposición a tolerar las convicciones de las personas que piensan y sienten de forma distinta a la nuestra (Friedrich, 1960).

Igualmente, acerca de la mayor o menor eficacia de los métodos democráticos, “no es el fin bueno el que justifica el medio, aunque sea malo, sino que es el medio bueno, o considerado tal, el que justifica el resultado, o, por lo menos, hace aceptar el resultado como bueno incluso por aquellos que han dado un voto en contra, es decir, por aquellos que habían considerado malo el resultado en cuanto resultado, independientemente del medio por el cual ha sido obtenido”;
las reglas del juego democrático, basadas precisamente en la dificultad de un acuerdo unitario sobre cuáles son los mejores fines, conllevan los valores de licitud del disenso, libertad de crítica, tolerancia, no-violencia, renovación gradual de la sociedad por debate libre de ideas, comunicación, diálogo y fraternidad (Bobbio, 1976; Sartori, 1958).

No se trata, pues, sólo de la tolerancia como una indiferencia pasiva, sino de un reconocimiento activo de la diferencia, como un elemento de desarrollo de las facultades propias de cada individuo, que a su vez beneficia con ello a la comunidad, según la concepción de la libertad positiva de John Stuart Mill: “Las facultades humanas de percepción, de juicio, de discernimiento, de actividad mental, incluso de preferencia moral, no se ejercen más que en virtud de una elección”. Mediante su libre desarrollo, aumenta la originalidad y la singularidad del individuo, la defensa de sus intereses y, como resultado, la utilidad social derivada del volumen y la variedad de facultades personales aplicadas a promoverla (Mill, 1859). La diversidad producida por la libertad, la pluralidad de intereses sociales y la creciente complejidad de la trama social convierten a la democracia en un modo de regular la convivencia que requiere participación. Participación, como factor de comunicación y desarrollo del individuo y al mismo tiempo con el valor instrumental de incrementar la presión de los intereses más desfavorecidos en la confrontación general. Éste era ya en parte el sentido de la denuncia de Tocqueville del individualismo como pasividad, propio de una sociedad atomizada que deja paso a un nuevo despotismo paternalista o de tutores (Tocqueville, 1835-1840).

El valor de la participación conduce, pues, a una valoración crítica de las estructuras sociales existentes. Hacia ello apuntaba ya la contraposición entre democracia gobernada (rousseauniana) que, “concebida como el régimen de la razón, se convierte en una prueba de fuerza” y da lugar a un “poder cerrado”, y la democracia gobernante, en la que un “poder abierto” permite la expresión de la voluntad del pueblo, la defensa de unos intereses poco escuchados y la posibilidad de transformación social (Burdeau, 1956). La extensión de la participación llegaría así a nuevos ámbitos de las relaciones sociales, incluido el económico: “cada vez resulta más claro que la democracia política exige participación real de las masas en el control de las decisiones y en los rendimientos de la producción; sin esa participación real no hay sociedad democrática” (Díaz, 1966).

La idea de democracia, que implica igualitarismo, extendida a la acepción de principio de organización social, parecería apuntar, pues, a una reducción de las desigualdades, un aumento de la igualdad de oportunidades o de condiciones, un desarrollo de la solidaridad. Esta perspectiva puede formularse, como hemos visto, sin romper necesariamente con la tradición liberal. Sin embargo, una vez contrastadas algunas previsiones optimistas acerca de la evolución del proceso histórico, bien la de un liberal como John Stuart Mill, que confiaba en la virtualidad de la ampliación del sufragio y de las libertades para que por sí misma elevara el nivel espiritual y moral de los individuos, bien la de Karl Marx, que creía ver en las contradicciones de la sociedad capitalista un motor de desarrollo de la conciencia social (de la clase oprimida) que conduciría al cambio revolucionario, se acentúa la contradicción entre los valores propios de la democracia y los que corresponden a la sociedad en la que ésta funciona. De hecho, el ámbito económico, el cultural y el político de la sociedad “no son congruentes entre sí y tienen diferentes ritmos de cambio; siguen normas diferentes, que legitiman tipos de conducta diferentes y hasta opuestos. Son las discordancias entre esos ámbitos los responsables de las diversas contradicciones dentro de la sociedad” (Bell, 1976). El círculo vicioso puede formularse así: “No podemos lograr más participación democrática sin un cambio previo de la desigualdad social y la conciencia, pero no podemos lograr los cambios de la desigualdad social y la conciencia si antes no aumenta la participación democrática” (Macpherson, 1977). Con ello queda formulada una de las principales paradojas del actual Estado democrático y social.

LAS TRANSFORMACIONES DE LA DEMOCRACIA CONTEMPORÁNEA

El Estado social, como modelo del mundo occidental de las últimas décadas, supuso en su origen una convergencia entre algunos planteamientos socialdemócratas, ajenos a la perspectiva revolucionaria, y las nuevas exigencias planteadas por la crisis económica de los años treinta a una política económica de inspiración liberal.

La aproximación socialdemócrata podía encontrar sus raíces en el pensamiento socialista alemán del siglo XIX, que, frente al no intervencionismo liberal, consideraba que el Estado debía actuar como un vector del progreso social, así como en algunas medidas asistenciales propuestas por el socialismo fabiano y laborista desde finales del pasado siglo (Webb, 1889). Por su parte, el análisis económico de John M. Keynes puso en cuestión algunas hipótesis básicas de la teoría económica liberal (la oferta crea su propia demanda, el mercado produce equilibrio a pleno empleo) desmentidas por la recesión económica iniciada en 1929; su análisis de la crisis como resultado de una sobreproducción (en parte explicable por la distinta propensión a consumir de los distintos grupos poseedores de renta) conducía a una política de intervención del Estado en la formación de la demanda efectiva, tanto en el consumo como en la inversión, con medios que incluían la reducción de algunas desigualdades sociales (límites a la herencia, eutanasia del rentista, servicios sociales públicos, etcétera). Se producía así una coincidencia entre la exigencia de eficiencia económica y las formas de tendencia igualitaria en las relaciones sociales. Como pudo decir Keynes, “el problema político de la humanidad consiste en combinar tres cosas: eficiencia económica, justicia social y libertad individual” (Keynes, 1936, 1952).

Tras el New Deal de Roosevelt en Estados Unidos en 1932, las economías de guerra, el plan Beveridge de 1942 y la actuación de los primeros gobiernos laboristas en la Gran Bretaña de posguerra, a los que sucedió la generalización de estas concepciones en las democracias constitucionales (ya en 1949 la República Federal de Alemania se constituyó como “Estado democrático y social de derecho”), se expandió en los principales países industrializados occidentales un modelo del Estado que tenía entre sus objetivos la garantía de un salario mínimo vital, la consecución del pleno empleo y la asistencia pública ya no según un principio de especialización, sino de universalización al ciudadano mediante su ampliación del criterio de igualdad formal. Este modelo implicaba que el Estado actuaba como distribuidor (mediante instrumentos como la política fiscal y la política monetaria, así como los servicios sociales) y como empresario (mediante las nacionalizaciones y el desarrollo de las inversiones públicas). En el campo político, ello suponía una ampliación de las bases de consenso social del Estado (los trabajadores no cuestionaban la propiedad privada de los medios de producción, mientras los propietarios aceptaban la política redistributiva que implicaba una socialización de parte de la demanda), planteando así nuevos retos en la participación política y en la democracia económica (incluida la institucionalización de los sindicatos en la democracia industrial en las empresas y en los consejos económico-sociales y otros organismos de representación de intereses) (García Pelayo, 1977).

La crisis económica desencadenada desde los años setenta en el marco de un incremento de la interdependencia económica mundial y de profundos cambios en la división internacional del trabajo, ha alterado algunas bases de aquel modelo político (Gunder Frank, 1979). Ya la misma dinámica del Estado social, apoyada en un crecimiento económico sostenido y una elevación progresiva del nivel de vida, había ocasionado algunos factores de complejidad de la demanda política, mediante el desarrollo de particularismos sociales, déficit público y crisis fiscal del Estado. La disminución de la productividad ha supuesto además disminución de beneficios, inflación, reducción de inversiones y desempleo. El estancamiento económico ha producido, pues, un nuevo aumento de las desigualdades y una consiguiente pérdida de consenso de los ordenamientos políticos existentes. A la pérdida de eficacia económica se ha añadido así una crisis de legitimidad política.

Entre los factores sociales de crisis provocados por el propio desarrollo interno del modelo cabe señalar los siguientes. En primer lugar, la ampliación del campo de recaudación de recursos por parte del Estado sin reformulación de los compromisos sociales iniciales y la consiguiente dispersión del consenso unitario:

La sociedad está cada vez más segmentada, oligopolizada, balcanizada bajo la presión de la evolución de las estructuras económicas (la segmentación del mercado del trabajo) y de la estructura de la negociación social. En estas condiciones, lo importante no es sólo estar protegido por el Estado-providencia, como si fuera el único recurso, sino también buscar situarse en el segmento o el oligopolio más favorable. Por su parte, el Estado contribuye igualmente a corporatizar la sociedad. Cuando ya no sabe o no puede fundarse en un compromiso social del conjunto, multiplica los conciertos sociales categoriales contribuyendo así a reducir su legitimidad. El Estado clientelar empieza a edificarse en el Estado-providencia.

En segundo lugar, el enmascaramiento de las relaciones sociales que produce el intervencionismo del Estado, que aparece ante cada individuo como un sistema independiente, que oculta su papel de mediador en la sociedad, con el consiguiente decaimiento de la aceptación de su legitimidad. Finalmente, la reducción de los efectos de la política económica keynesiana sobre el crecimiento, dada la importancia creciente de la variable exterior en la gestión económica. “En este contexto, la eficacia económica (la competitividad) y el progreso social (reducción creciente de las desigualdades y socialización creciente de la demanda) vuelven a ser contradictorios a corto plazo” (Rosanvallon, 1981; Mishra, 1984).

En este marco de contradicciones pueden situarse las principales líneas de análisis y de respuesta a la crisis del Estado social: el análisis neomarxista ha tendido a poner de relieve la crisis de legitimidad del Estado y ha buscado una racionalidad alternativa en los movimientos sociales; en cambio, el neoliberalismo, partiendo asimismo de la “ingobernabilidad” del Estado, ha dado prioridad a la autoconservación del sistema político mediante la privatización de funciones públicas y la defensa de un Estado “mínimo”; el enfoque neocorporatista, por último, ha puesto de relieve el alto grado de interacción alcanzado entre Estado y sociedad y ha subrayado la necesidad de su institucionalización.

MOVIMIENTOS SOCIALES Y CRISIS DE LEGITIMIDAD

Según la doctrina marxista tradicional, el Estado en una sociedad capitalista podía ser visto como un instrumento de los intereses de la clase económicamente dominante: “El Gobierno del Estado moderno no es más que una junta que administra los negocios comunes de toda la clase burguesa”, “En realidad, el Estado no es más que una máquina para la opresión de una clase por otra”, “El Estado no es otra cosa que el poder organizado conjunto de las clases poseedoras de los terratenientes y de los capitalistas, dirigido contra las clases explotadas, los campesinos y los obreros” (Marx-Engels, 1848; Marx, 1891; Engels, 1873).

Al mismo tiempo, las crisis del capitalismo tendrían su razón profunda en la contradicción entre el desarrollo de las fuerzas productivas y el mantenimiento de las viejas relaciones sociales de producción, manifestada particularmente en una tendencia a la sobreacumulación del capital que, en las condiciones existentes, generaría una caída de la cuota de beneficio (Sweezy, 1942; Baran-Sweezy, 1966). Así, el Estado social, caracterizado por una intervención creciente en el campo económico, no podría tener, desde esta óptica marxista, más que una función al servicio de la clase dominante en el sentido de combatir la tendencia a la sobreacumulación que generaría crisis. El crecimiento de los gastos públicos sería visto, pues, como un instrumento para “desvalorizar” el capital, un movimiento de “regulación estructural” del capitalismo, que permitiría hablar, en esta fase del proceso histórico, de un “capitalismo monopolista de Estado” (Boccara, 1973; Altvater, 1973; Aglietta, 1976).

Las elaboraciones tendentes a acentuar, dentro del enfoque marxista la “autonomía relativa” de lo político y la determinación de lo económico sólo “en última instancia”, dieron paso a teorizaciones más complejas que las del instrumentalismo marxista tradicional (Poulantzas, 1968; Miliband, 1969).

James O’Connor partió de la consideración de que “el volumen y la composición de los gastos gubernamentales y la distribución de la carga impositiva no están determinados por las leyes del mercado, sino que reflejan y están estructuralmente determinados por los conflictos sociales y económicos entre clases y grupos”. Según esto, la función en las sociedades desarrolladas no se situaría únicamente en la regulación de los mecanismos económicos, sino que “el Estado debe tratar de cumplir dos funciones básicas y con frecuencia contradictorias: la acumulación y la legitimación. Esto significa que el Estado ha de intentar mantener o crear las condiciones en que es posible la acumulación rentable de capital. Sin embargo, también debe tratar de mantener o crear las condiciones para la armonía social”. Tanto la expansión de los gastos públicos en capital como en servicios sociales desempeñarían esta doble función, económica y legitimadora, pero su crecimiento encontraría un límite en las relaciones sociales existentes, manifestado en particular en el hecho de que “las grandes corporaciones y sindicatos del sector monopólico se resisten vigorosamente a la apropiación de este excedente para nuevas erogaciones de capital o gastos sociales”. De ahí la llamada “crisis fiscal del Estado”, es decir, “la tendencia que experimentan los gastos gubernamentales a crecer más rápidamente que los ingresos”, con la consiguiente crisis de legitimación (O’Connor, 1973).

También para Jürgen Habermas el creciente intervencionismo del Estado presenta mayores necesidades de legitimación. Sin embargo, la apatía política que caracteriza a las sociedades desarrolladas dificulta la mediación estatal entre intereses conflictivos mediante procesos de participación democrática de los distintos grupos, por lo que “las disfunciones provocadas por el proceso de acumulación en el seno de fracciones susceptibles de organizarse” deben ser compensadas mediante una intervención estatal que tiende a disolver la identidad de las clases sociales tradicionales y a aumentar aquella fragmentación. Así, la competencia entre intereses sociales particulares se transfiere al interior del sistema administrativo y se convierte en buena medida en un problema de presupuesto público. Aumenta con ello la autonomía del Estado, que deviene un campo de compromisos y puesta en marcha de mecanismos de autoadaptación, pero los condicionamientos impuestos por la propiedad privada y los impulsos generados por la ausencia de motivaciones coherentes con unos intereses generales producen una disminución de la “racionalidad” del Estado y mayores problemas para su legitimación (Habermas, 1973).

Estos planteamientos implicaban un abandono, de hecho, de algunas concepciones tradicionales del pensamiento marxista sobre el Estado, en tanto que éste dejaba de ser considerado un instrumento de un capitalista colectivo y era contemplado con una autonomía creciente. En la descripción de algunos procesos del Estado social había una visible coincidencia con analistas de enfoque liberal. En otros desarrollos de inspiración marxista, particularmente el de Claus Offe, se ha producido incluso una recuperación de algunas categorías y de cierto instrumental de las teorías funcionalistas y sistémicas.

Para Offe, el Estado social o Estado de bienestar habría surgido como un intento de “armonizar la regulación privada de la economía capitalista con el proceso de socialización que esta economía provoca” y sería, pues, un sistema de “gestión de la crisis”. La función capitalista del Estado no se explicaría sólo por su intervención en la esfera productiva, ya que sería en los aparatos políticos donde se realizaría el entrelazamiento entre las funciones públicas del Estado y sus funciones selectivas con respecto a las exigencias e intereses capitalistas (funciones de exclusión, selección y ocultamiento o disimulación de demandas mediante “mecanismos selectivos” y “filtros institucionales”). Esta función estatal contribuiría a difuminar, en el capitalismo maduro, la nitidez de la contraposición entre propietarios de los medios de producción y trabajadores en las desigualdades sociales y privilegios políticos, ya que al sistema vertical de desigualdades de clase se sobrepondría un sistema horizontal de “disparidades de los ámbitos de vida” que supondría mayor complejidad y fragmentación. Respecto a los supuestos de homogeneización de las condiciones sociales del marxismo tradicional, “esto significaría, entre otras cosas, que no habría que ocuparse ‘del’ capital, sino de una multitud de industrias extremadamente heterogéneas, tecnológicamente diferenciadas por su emplazamiento, ritmos de crecimiento, etcétera; ni ‘del’ proletariado, sino de una multitud de condiciones y opciones de vida diferentes; ni tampoco ‘del’ Estado, sino de un tejido de aparatos de Estado y agencias políticas en conflicto”. En este panorama, la línea de las desigualdades sociales correspondería a una compleja y segmentada estrategia de dominio político, que privilegiaría positiva y negativamente ámbitos, funciones, grupos e intereses según criterios de funcionalidad que corresponden a las exigencias generales de la acumulación capitalista. Frente al pluralismo armónico el análisis neomarxista sostiene, por tanto, que “la política intervencionista del Estado moderno del bienestar significativamente se extiende y se concentra en materias decisionales en las que no se puede presuponer una compensación de intensidad de intereses entre miembros de la mayoría y de la minoría”; las decisiones legislativas afectan o favorecen a grupos o categorías sociales cada vez más pequeñas (definidas, por ejemplo, por profesiones, nivel de ingresos, edad, lugar de residencia, estado civil, etcétera), mientras se incrementa una mayoría poco o nada interesada. Así Offe puede reformular la contradicción fundamental expuesta por el marxismo tradicional, como la contradicción entre la lógica anárquica de la producción capitalista de valores de cambio y la lógica racionalizadora de la intervención del Estado mediante prestaciones y regulaciones para la producción de valores de uso. Esta contradicción pondría de manifiesto una desproporción entre las dos lógicas inherentes al sistema capitalista en la esfera político-administrativa: la relación “funcional” con el ambiente socioeconómico, por un lado, y la “estructura” interna de la administración pública, por otro (la armonía estructuralfuncional de un Parsons quedaría así puesta en cuestión). La “integración” social, según la racionalidad propia de las normas y valores de los miembros de una sociedad, sería, pues, distinta de la “integración” requerida por la racionalidad propia de las condiciones de funcionamiento del sistema. La “ingobernabilidad” de las sociedades desarrolladas — observada también desde un enfoque neoliberal—, producida por el surgimiento en el ambiente socioeconómico de “demandas que van más allá de la capacidad de prestación de la estructura de la administración estatal”, abriría, en la perspectiva neomarxista de Offe, una posibilidad socialista basada en la “racionalidad” específica de los movimientos sociales que se desarrollan fuera del “sistema”. El propio desarrollo del intervencionismo estatal habría llevado, pues, a la ruptura del consenso de posguerra en el que se fundó el Estado del bienestar: “Nuestra tesis es que hoy la administración pública para las tareas que ha de resolver se halla ante una situación en la que la ejecución de los planes y de las funciones estatales no puede ser realizada por ella sola, sino que deben participar en las mismas, con función ejecutiva, el ciudadano individual y sus organizaciones sociales”. Las reformas político- administrativas, las estrategias estatales de transformación de la sociedad, serían así sustituidas por una estrategia no estatal (Offe, 1972, 1974, 1981, 1984).

Estos y otros análisis de lo que ha sido llamado posmarxismo y postsocialismo suponen sustituir la vieja visión marxista del Estado capitalista por la visión del Estado como un campo de batalla constituido y dividido por intereses bastante opuestos, así como el reconocimiento de una pluralidad social y de formas institucionales de la sociedad civil superior a la lucha de clases según el lugar ocupado en las relaciones de producción, con lo que todo ello supone de aproximación a los enfoques pluralistas.

El objetivo no sería ya el desarrollo de un sujeto concebido como sujeto general ni el cambio revolucionario de las reglas de juego (la “destrucción” o la “extinción” del Estado): “La finalidad esencial de la política no es el ejercicio del poder. Su función es, por el contrario, delimitar, orientar y codificar las acciones del poder”; “la existencia de un Estado distinto de la sociedad civil, capaz de codificar las necesidades objetivas en forma de derecho, y de garantizar la aplicación de éste, es, pues, la condición sin la que no puede haber autonomía de la sociedad civil” (Gorz, 1980; Touraine, 1980; Pierson, 1984).

NEOLIBERALISMO Y ESTADO MÍNIMO

Como ya se ha dicho, hay notable coincidencia en la descripción de algunos fenómenos propios del desarrollo del Estado social desde distintos enfoques teóricos. La “ingobernabilidad” supone reconocer: el conflicto como dato permanente e insuprimible de la sociedad que altera los equilibrios y amenaza el orden político-social; la complejidad social que tiende a desmentir las visiones armónicas del funcionalismo y las simplificadas del marxismo tradicional; la rapidez y generalización de las demandas sociales y la dificultad de respuesta del sistema (la “sobrecarga” del Estado), con los consiguientes problemas sobre el consenso social y sobre los procedimientos de decisión política.

Sin embargo, desde el enfoque neoliberal, “lo que los marxistas atribuyen erróneamente a la economía capitalista es en realidad el resultado del proceso político democrático” (Huntington-Crozier-Watanaki, 1975). Las estrategias frente a la crisis serán, por tanto, notablemente divergentes.

Para Huntington, que centró sus análisis en Estados Unidos, la misma movilidad social propia de las sociedades desarrolladas es la que genera expectativas de cambio que no son satisfechas por el desarrollo. La frustración así originada genera participación más allá de los marcos institucionalizados, y por tanto, inestabilidad: la adhesión a grupos antisistema menoscaba el orden civil y abre una crisis de legitimidad; por otro lado, se erosiona la eficacia decisional. Para Crozier, asimismo, “los sistemas políticos europeos sufren un exceso, tanto de participantes como de exigencias, y tienen cada vez mayores dificultades para dominar esta complejidad, que no es más que el resultado natural de su crecimiento económico y de su desarrollo político”. Por otro lado, “la cohesión burocrática que esos sistemas políticos deben mantener a fin de conservar su aptitud para decidir y ejecutar en seguida, tiende a estimular una irresponsabilidad y una erosión de consenso, que a su vez hacen más ardua la tarea”. Ante tal pérdida del control social tradicional (que se apoyaba en la separación de grupos y clases y en la distancia de la autoridad), se sugieren nuevos modelos de control más flexibles, capaces de reducir las tensiones y restablecer el orden: una disminución del crecimiento y del intervencionismo del Estado que pueda desanimar las expectativas generadas por el Estado del bienestar y reducir las demandas de la sociedad; y una mayor integración europea que permita superar las limitaciones de los Estados de ámbito nacional.

El Estado deja de ser visto como la expresión de un interés común o general y aparece cada vez más como el resultado del conflicto entre diversas “autonomías” del sistema; la integración funcional y armónica deja paso a la selectividad de demandas para conseguir soluciones transaccionales, provisionales e implanificables, del conflicto social. Niklas Luhmann ha desarrollado este enfoque mediante una revisión de la teoría de sistemas, centrada en las relaciones entre el ambiente (cuya complejidad generaría un exceso de demandas) y el sistema político (a cuya autoconservación habría que mirar). La crisis del Estado del bienestar estaría así producida, además de por la crisis económica, por el incremento de las reivindicaciones de masas en torno a nuevas necesidades y a demandas de inclusión en el sistema de nuevas categorías de habitantes, nuevas demandas de bienestar que comportarían contrapartidas cada vez menores de lealtad. Por otra parte, el intervencionismo habría generado una expansión de la economía pública y una hiperjuridificación (“marea de leyes”) que habrían producido una descomposición del sistema político-administrativo en subsistemas con autonomía de gestión y con tendencia de cada uno a asumir como fin su propio crecimiento organizativo. La formación de black boxes, “filtros” y códigos autorreferenciales en cada subsistema ocasiona pérdida de control del ambiente por incapacidad de una fluida intercomunicación. Ante este asedio del sistema, puesto a la defensiva, la respuesta de Luhmann supone aceptar la pérdida de centralidad del Estado: “no se puede centrar en la política una sociedad funcionalmente diferenciada (como la actual) sin destruirla”. El Estado se convierte así en uno de los varios sistemas sociales y subsistemas en una sociedad sin centro ni vértice. La prioridad decisional a la eficacia del subsistema administrativo y jurisdiccional (por encima del mismo subsistema de partidos, que contribuye a aumentar las demandas mediante la competencia entre partidos en el mercado político) conduce a intentar resolver sólo algunos problemas limitados de los demás subsistemas. La dinámica expansiva del Estado del bienestar (considerada ineficaz) es sustituida por una política restrictiva de no responsabilidad y no intervención: algunas categorías sociales serán incluidas y otras excluidas, ciertas reivindicaciones serán esquivadas mediante su aplazamiento, habrá tratamientos asistenciales desiguales. Si el sistema político no pretende garantizar ya el control de las interdependencias entre subsistemas, la estructura orgánica que le corresponde podrá caracterizarse por la flexibilidad y la descentralización; se producirá una diversificación de las capacidades de resolución de los problemas, siempre limitados y controlables, y de interacción (Luhmann, 1981).

NEOCORPORATISMO E INSTITUCIONES

Continuadora en parte, con acentos críticos, de algunos desarrollos pluralistas, puede distinguirse una tercera línea corporatista en los estudios del Estado social. A diferencia del neomarxismo, que tiende a promover una superioridad de la racionalidad de los movimientos sociales para conseguir una autonomía de la sociedad civil por una vía no estatalista, y a diferencia del neoliberalismo, que da prioridad a las exigencias de autoconservación del sistema político mediante la privatización de algunas funciones públicas, este tercer enfoque supone el reconocimiento de una mayor imbricación entre Estado y sociedad civil: la estatalización de la sociedad y la socialización del Estado, características del Estado social, hacen del conjunto de los aparatos políticos y administrativos un terreno de conflictividad permanente de lo social, un lugar de alianzas, intercambios y compromisos.

La autonomía de1 Estado lo convierte en organizador de un sistema de intereses, entre los que no es ya sólo árbitro, sino sujeto activo, mediante el reconocimiento y la autorización de determinadas organizaciones a las que impone un cierto control de su funcionamiento a cambio de la concesión a las mismas del monopolio de la representación sectorial. Según una definición como tipo ideal,

el corporatismo puede ser definido como un sistema de representación de intereses cuyas unidades constitutivas están organizadas en un número limitado de categorías únicas, obligatorias, sin competencia entre ellas, ordenadas jerárquicamente y diferenciadas funcionalmente, reconocidas y autorizadas (o creadas) por el Estado que deliberadamente les concede el monoplio de la representación en el seno de las respectivas categorías a cambio de la observancia de ciertos controles sobre la selección de sus líderes y sobre la articulación de las demandas y de los apoyos a dar [condiciones claramente distintas, como puede verse, de las del pluralismo de un Dahl, cuyas asociaciones debían ser de número ilimitado, voluntarias, competitivas, no jerarquizadas, independientes del Estado y sin monopolio de representación] (Schmitter, 1979).

La definición anterior, referida sobre todo a los procesos de representación y demanda, puede ser completada con la siguiente, referida a los procesos decisionales y de oferta: “el corporatismo es un modelo institucionalizado de formación de las opciones políticas en el que las grandes organizaciones de intereses colaboran entre ellas y con las autoridades públicas, no sólo en la articulación (o en la ‘intermediación’) de los intereses, sino, en sus formas desarrolladas, también en la ‘asignación imperativa de los valores’ y en la realización de estas políticas” (Lehmbruch, 1977). Este modelo de “pluralismo organizado” basado en la negociación y la concertación entre organizaciones cohesionadas de intereses, supone la difusión de una creencia en la interdependencia de intereses (más que en la inconciliabilidad de los mismos), aunque su limitada capacidad de creación de consenso lo convierte en sólo una parte del sistema político: “parcial en el sentido de que no sustituye a la representación parlamentaria, la administración burocrática y la actividad de presión de los grupos de intereses, sino que coexiste con ellas y en muchos aspectos está entrelazado con ellas” (Panitch, 1976). Al “pequeño mercado” electoral de la democracia real se añade así el “gran mercado” de los grupos organizados y las fuerzas estatalmente institucionalizadas del neocorporativismo (Bobbio, 1984a).

El modelo neo corporativo, a diferencia del pluralismo idealizado, permite observar que los actores colectivos no están siempre situados en el mismo plano; bien porque la concertación está poco institucionalizada y predominan las presiones fragmentadas, bien porque, aún institucionalizados, el poder de los sindicatos y otras organizaciones se funda sólo en su organización colectiva, mientras que el de los representantes de grupos capitalistas se apoya en el control sobre la propiedad, las inversiones, etcétera: el sistema puede ser, pues, “estructuralmente asimétrico” y requerir “correctivos” públicos para su reequilibrio (Maraffi, 1981).

Esta visión permite contemplar la posibilidad de un neocontractualismo, no ya como hipótesis especulativa de legitimación de origen del Estado, sino como método concreto de reequilibrio de las desigualdades sociales. No se trataría ya de buscar la imposición de un interés supremo (sea de un sujeto general, sea del Estado), sino una negociación continua, creadora de compromisos provisionales, sobre cuya base pueda recuperarse un mayor consenso general (Seurin, 1980; Veca, 1982; Bobbio, 1984; Julliard, 1985); “equilibrar conflicto y consenso a través de un orden que se va constituyendo por vía de pactos que se redefinen constantemente” para llegar al redescubrimiento del valor de la democracia, ya que “la democracia” aparece entonces como una construcción permanente, sostenida en la reciprocidad” (Portantiero, 1984) ; “un compromiso democrático, que devuelva un sentido concreto a la idea de contrato social” (Rosanvallon, 1981).

REFERENCIAS

(Sólo se indica edición de las obras posteriores a 1918)

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